I
El sector comercial exterior contribuye de manera importante a la economía española. El grado de apertura de la economía española, calculado como la suma de exportaciones e importaciones de bienes y servicios respecto al Producto Interior Bruto (PIB), se situó en 2020, año afectado por la pandemia, en casi el 60 por ciento. Esto supone que el comercio exterior es esencial para la economía española, de forma similar a lo que ocurre en otras economías de nuestro entorno.
El sector exterior tiene además un impacto relevante en el empleo. Según estimaciones realizadas en 2019, el empleo asociado a la demanda exterior rondaría los cinco millones, cifra nada desdeñable considerando que el peso de las exportaciones de bienes y servicios se situó ese año alrededor del 35 por ciento, y por encima del 30 por ciento en cuanto a 2020.
Una característica singular de la exportación española es el elevado peso de las pequeñas y medianas empresas (Pymes), caracterizadas por una mayor dificultad para acceder a información de mercados internacionales y necesitadas de incorporar innovación para ser competitivas en dicho escenario.
La acción de la Administración en apoyo a la internacionalización de las empresas exportadoras españolas se fundamenta en los objetivos definidos en los siete ejes de la «Estrategia de Internacionalización de la Economía Española 2017-2027». Los elevados costes del proceso de internacionalización impiden que muchas pequeñas y medianas empresas puedan llevarlos a cabo y que sólo las de mayor tamaño puedan acceder a los mercados exteriores. A lo anterior se unen los obstáculos que encuentran las empresas exportadoras españolas para el acceso a la innovación, tecnología, marca consolidada y digitalización, lo que les coloca en una situación de desventaja frente a otras empresas de la Unión Europea.
La situación actual con la pandemia internacional provocada por la COVID-19 ha traído consigo múltiples efectos, también en las relaciones comerciales y económicas, y por ello, en el sector exterior que ha visto acrecentar el número de barreras al acceso a los mercados internacionales.
II
El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este momento histórico de un esfuerzo singular y de un planteamiento innovador que impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un paquete de medidas económicas de gran alcance.
Como consecuencia de ese acuerdo, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Dicho mecanismo es el eje central de las medidas extraordinarias de recuperación de la Unión Europea y se enmarca dentro del Instrumento de Recuperación y Resiliencia que regula los fondos europeos «Next Generation EU».
Este Instrumento Europeo de Recuperación que implicará para España en torno a 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-2026, se basa en tres pilares entre los entre los cuales, el tercero se centra en el refuerzo de los programas clave de la Unión Europea para extraer las enseñanzas de la crisis, hacer que el mercado único funcione correctamente con Pymes sólidas y acelerar la doble transición ecológica y digital. Sobre la base de lo anterior, y con el fin de contribuir a la recuperación de la economía atenuando los efectos provocados por la COVID-19, el Gobierno de España ha elaborado el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, «España puede», que incluye diez políticas tractoras o palancas que van a incidir directamente en aquellos sectores productivos con mayor capacidad de transformación del tejido económico y social. Conforme a lo establecido en los artículos 18 y 20 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021, el Plan ha sido aprobado por el Consejo el pasado 13 de julio de 2021.
En concreto, en la Política Palanca V: «Modernización y digitalización del tejido industrial y de la Pyme, recuperación del turismo e impulso a una España Nación Emprendedora», en el «Componente 13. Impulso a la Pyme», se recogen un conjunto de proyectos para el desarrollo de inversiones y reformas para la consecución de los siguientes objetivos: impulsar el emprendimiento y el crecimiento, facilitar la transición digital e impulsar la innovación empresarial, el apoyo al comercio, y promover la internacionalización. Este último gran objetivo se traduce en el refuerzo de las capacidades e instrumentos del sistema español de apoyo a la exportación, a la reactivación del comercio exterior y la inversión directa extranjera como factores dinamizadores de la recuperación económica, mediante una política activa de apertura de mercados y de lucha contra el proteccionismo.
III
La reducción de la dependencia de la exportación española de los mercados de la Unión Europea en los últimos veinte años (cuyo peso ha caído en más de 5 puntos porcentuales desde el año 2000) y la creciente importancia de las ventas a Asia, Norteamérica y África es un dato constatado: Estados Unidos, China y Japón representaron en 2020 casi un cuarto de las importaciones mundiales y pese a ello, la presencia de nuestras empresas exportadoras en dichos mercados es muy inferior a la que le correspondería a su cuota en el comercio internacional.
En este sentido, la exportación de productos agroalimentarios e industriales a países terceros no siempre es posible o se ve fuertemente obstaculizada, ya sea debido a la adopción de medidas de defensa comercial, o bien por la exigencia de certificaciones obligatorias de elevado coste, o el hecho de que un mercado esté cerrado por motivos sanitarios o fitosanitarios. En este contexto internacional con tendencias proteccionistas crecientes, el mantenimiento de ciertos mercados o su apertura es tarea difícil y muy costosa para los operadores.
La consultoría y asistencia jurídica para defender los intereses comerciales del sector exterior español para hacer frente a las barreras comerciales en terceros países y, en particular, defender los intereses del sector frente a los procedimientos de medidas de defensa comercial, es una herramienta fundamental para tratar de evitar que los mismos impongan medidas penalizadoras desproporcionadas e injustificadas cuyo efecto sea la pérdida de un mercado.
Por otro lado, dentro de la estrategia de diversificación de los destinos de exportaciones impulsada por la Secretaria de Estado de Comercio como medida de resiliencia, el sector exterior se enfrenta una creciente proliferación de certificaciones obligatorias, exigidas por un número creciente de países terceros, a la importación de determinados productos y exigidas en sus mercados, lo cual dificulta la apertura real de nuevos mercados al actuar como elemento disuasorio para la exportación a los mismos, debido al coste y complejidad de este tipo de procesos de certificaciones.
Sentado lo anterior, en numerosos países, la apertura de mercados requiere iniciar un largo y costoso proceso que discurre a través de la presentación de una solicitud formal por parte del país exportador, y conlleva generalmente la comprobación, inspección y certificación de determinadas cuestiones sanitarias o fitosanitarias. Estas comprobaciones y certificaciones se realizan mediante auditorías o visitas de inspectores o auditores del país importador a las empresas exportadoras como condición necesaria e ineludible para la apertura del mercado.
La preparación y ejecución de estas visitas genera unos gastos que deben ser sufragados por las empresas exportadoras a través de las Asociaciones o Federaciones e Exportadores de las que son miembros.
Teniendo en cuenta que cada mercado y cada producto requiere su propio proceso de apertura, el coste que deben asumir las empresas del sector, mayoritariamente Pymes, puede alcanzar valores importantes que actúan como un elemento disuasorio y limitante para su internacionalización y que, en todo caso, sitúa al sector español en situación de desventaja con respecto al de otros países que acceden a los mercados exteriores en condiciones menos onerosas, favoreciendo así su competitividad.
En otras ocasiones, los problemas no son de apertura de mercado, sino que proceden de la apertura de procedimientos de investigación de medidas de defensa comercial en el país de destino de nuestras exportaciones. La colaboración de las empresas exportadoras es fundamental para la defensa del sector en su conjunto, ya que la falta de respuesta puede suponer un aumento de la imposición de medidas en mayor grado penalizador. En estos casos, la consultoría y asistencia jurídica al sector exterior para hacer frente a procesos de medidas de defensa comercial, es una herramienta fundamental para tratar de evitar que estos procesos impongan medidas penalizadoras desproporcionadas e injustificadas cuyo efecto sea la pérdida de un mercado. Esta consultoría y asistencia jurídica conlleva elevados gastos que en ocasiones las empresas no pueden sufragar, y el apoyo de la Administración resulta necesario e imprescindible para no perder el acceso a mercado logrado.
La línea de ayudas regulada por esta orden va a tener por objetivo apoyar todo este tipo de actuaciones dirigidas a facilitar la internacionalización de las empresas españolas. Asimismo, se pretende abordar también la consultoría y asistencia jurídica para fomentar la protección y defensa de los derechos de propiedad intelectual de los productos agroalimentarios (Denominaciones de Origen Protegidas e Indicaciones Geográficas Protegidas, en adelante, las indicaciones geográficas) cuando éstos se vean usurpados en terceros mercados en los que la Unión Europea tenga suscritos acuerdos para la protección de las indicaciones geográficas.
Un producto con indicación geográfica española posee un origen geográfico específico, una reputación y, por ende, una cualidad determinada u otras características atribuibles fundamentalmente a su origen español, cuya protección es necesario fomentar como parte de la política de internacionalización de la economía española y apoyar en caso de enfrentarse a usurpaciones en terceros mercados con la consecuente merma en la imagen de la calidad de la oferta española que eso supone.
Por todo ello, las líneas de ayudas que se regulan por esta orden van dirigidas, por un lado, a las Asociaciones y Federaciones de Exportadores reconocidas como entidades colaboradoras de la Secretaría de Estado de Comercio en virtud de la Orden ITC/3690/2005, de 22 de noviembre, por la que se regula el régimen de colaboración entre la Administración General del Estado y las Asociaciones y Federaciones de Exportadores, y, por otro lado, a los Consejos Reguladores de las indicaciones geográficas, en el caso de las ayudas relativas a la protección de éstas en terceros países. Su objetivo es facilitar la internacionalización de las empresas exportadoras agroalimentarias e industriales. Esta medida responde a la necesidad de impulsar el crecimiento económico en España, en una situación de crisis económica, apoyándose en unos sectores cuyo comercio exterior tiene una notable importancia dentro de la economía española (las empresas agroalimentarias e industriales españolas exportaron en el año 2020, en su conjunto, por valor de más de 261.000 millones de euros, representando el sector agroalimentario el 20,4 % de esta cifra y el sector industrial, un 79,6 %), con una importante contribución al empleo, y que en la actualidad se enfrenta a un contexto difícil como consecuencia de la crisis provocada por la COVID-19.
En este escenario, las Asociaciones y Federaciones de Exportadores reconocidas como entidades colaboradoras de la Secretaría de Estado de Comercio se configuran como elementos vertebradores de los distintos sectores económicos, contribuyendo de forma significativa a la apertura y consolidación de nuevos mercados exteriores, al tiempo que facilitan un mayor grado de internacionalización de nuestras empresas.
Por todo ello, se ha incluido en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, la línea de ayudas regulada por esta orden para la apertura de mercados dentro del Componente 13, Impulso a la Pyme, en la Inversión 5, Internacionalización, proyecto codificado como C13.I5.8.
IV
El artículo 62.1 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, establece que en el caso de subvenciones relacionadas financiables con fondos europeos, reguladas por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo objeto sea financiar actuaciones o situaciones concretas que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas, se podrán dictar las resoluciones de concesión por orden de presentación de solicitudes una vez realizadas las comprobaciones de concurrencia de la situación o actuación subvencionable y el cumplimiento del resto de requisitos exigidos, hasta el agotamiento del crédito presupuestario asignado en la convocatoria.
En ese caso, y de acuerdo con el artículo 62.2 del mismo Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, las bases reguladoras se aprobarán mediante orden ministerial. Además, en atención a la necesaria urgencia para otorgar ayudas en el marco de los fondos europeos «Next Generation EU» y de conformidad con el artículo 61.1 del citado real decreto-ley la orden de bases incorporará la convocatoria de las ayudas.
Esta orden se estructura en tres capítulos. El primer capítulo contiene el objeto de la norma y la finalidad de las ayudas. El segundo capítulo contiene las disposiciones de carácter general de las bases reguladoras de las convocatorias y que se refieren a los beneficiarios, las características de la financiación y sus límites. El tercer capítulo regula la convocatoria de ayudas para el año 2021.
Las bases reguladoras de las ayudas incorporan las previsiones, garantías y controles contenidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, así como las de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, quedando sometidas todas las solicitudes de ayuda al régimen establecido en el artículo 62 del citado Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, relativo a las subvenciones de concurrencia no competitiva financiables con fondos europeos.
La presente orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.10.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre régimen aduanero y arancelario y comercio exterior.
Este título, de acuerdo con una consolidada doctrina jurisprudencial, prevalece sobre otros títulos sectoriales específicos con los que horizontalmente se entrecruce, cuando se refiera a actividades directamente afectadas al establecimiento de regímenes de importación (entendidos como la ordenación de las condiciones de comercialización desde el exterior de unos productos para su entrada en el mercado nacional o intracomunitario), la regulación de mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial (SSTC 21/1991, 100/1991, 236/1991, 203/1992, 14/1994, 313/1994, 186/1999 o 242/1999, entre otras). Según esta misma consolidada doctrina jurisprudencial, por el precepto constitucional recogido en el artículo 149.1.10.ª de la CE se reserva al Estado de forma íntegra y exclusiva la competencia en materia de «comercio exterior», régimen aduanero y arancelario, incluyendo medidas de control e inspección (STC 76/1991).
El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a través de la Secretaria de Estado de Comercio, es el Departamento de la Administración General del Estado encargado de la propuesta y ejecución de la política comercial del Estado en lo que se refiere al comercio exterior e interior, incluido el intracomunitario.
Dado que la actividad objeto de subvención consiste en financiar a las Asociaciones y Federaciones de Exportadores (y a los Consejos Reguladores de las indicaciones geográficas en el caso de las ayudas relativas a la protección de éstas en terceros países), tanto los gastos ocasionados para la apertura de sus mercados de destino derivados de las visitas de inspección y auditorias oficiales en el marco de las negociaciones oficiales entre España y las autoridades competentes de un país tercero con el objeto de abrir el mercado de ese país o mantenerlo abierto, incluyendo los costes de la obtención de otros tipos de certificaciones exigidos como requisitos obligatorios a la importación como los gastos jurídicos y de consultoría asociados a la defensa de los intereses comerciales españoles y, en particular, los procedimientos de defensa comercial y la defensa de la protección de las indicaciones geográficas en terceros países, es clara e inequívoca su incardinación en la materia de comercio exterior, de competencia exclusiva del Estado.
Por otro lado, dicha competencia estatal se ejerce sin perjuicio de lo establecido en el artículo 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por el cual se otorga competencia exclusiva a la Unión Europea en materia de política comercial común.
Además, en cumplimiento con lo dispuesto en el Plan de Recuperación, en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y su normativa de desarrollo, en particular la Comunicación de la Comisión Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, así como con lo requerido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, todas las actuaciones financiadas que se lleven a cabo en cumplimiento de la presente Orden, deberán de respetar el llamado principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (principio DNSH por sus siglas en inglés, «Do No Significant Harm»). También se incluye el cumplimiento de las condiciones específicas previstas en el Componente 13, así como en la Inversión 5, en la que se enmarca, tanto en lo referido al principio DNSH, y especialmente las recogidas en los apartados 3, 6 y 8 del documento del Componente del Plan.
Desde el punto de vista de ayudas de Estado, teniendo en cuenta que se trata de una transferencia de fondos por parte del Estado a las Asociaciones y Federaciones de Exportadores y a los Consejos Reguladores de indicaciones geográficas, como beneficiarias de las ayudas reguladas por esta orden, no constituiría ayuda de Estado en los términos previstos en los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dado que dichas entidades no realizan actividad económica en un mercado en competencia.
Esta norma se adecua a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se garantizan los principios de necesidad y eficacia, puesto que la norma resulta el instrumento más indicado para los intereses que se persiguen, como es la apertura de mercados de terceros países al sector exportador español a través de sus Asociaciones y Federaciones sectoriales, o la defensa de la protección de las indicaciones geográficas en terceros países.
La norma es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para lograr su objetivo, imponiendo las mínimas obligaciones a sus destinatarios.
Cumple el principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el derecho de la Unión Europea y el resto del ordenamiento jurídico, siguiendo los principios de claridad y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones por parte de las Asociaciones y Federaciones de Exportadores, así como de los Consejos Reguladores de las indicaciones geográficas
Por lo demás, la norma es coherente con el principio de eficiencia, al asegurar la máxima eficacia de sus postulados para garantizar que las ayudas lleguen de una manera ágil a todos los beneficiarios, incorporando en su seno la propia convocatoria. En cuanto al principio de transparencia, esta norma establece unos criterios de evaluación de las solicitudes que son objetivos, públicos y conocidos previamente y garantiza una amplia participación a sus potenciales destinatarios en su elaboración.
En la elaboración de la presente orden han emitido informe sobre la misma el Servicio Jurídico y la Intervención Delegada en el Departamento, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 61.2 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre.